城市更新引领工程建设企业新机遇

张涛   中国建筑第二工程局有限公司战略研究院执行院长

城市更新已成为现阶段我国提升城镇化发展品质、增进人民福祉的重要举措，未来必然将长期在我国城镇化进程中扮演重要的角色。面对未来巨大的存量更新市场，工程建设企业纷纷探索开辟城市更新赛道，在研究创新商业模式、建立新型合作关系等方面做出了大量积极有益的尝试，助力城市建设实现高质量发展。

近年来，国家重点大力推广城市更新，不仅很多地方政府陆续出台了适合本地区操作的城市更新法律法规等相关指导性政策文件，而且城市更新业务也正在全国范围推进和开展。城市更新已经成为现阶段我国提升城镇化发展品质、增进人民福祉的一项重要举措，未来必然将长期在我国城镇化进程中扮演重要的角色。

城市更新的概念

在国内，城市更新的概念也是在不断拓展、丰富和完善中。起初，我们并没有“城市更新”这样的专有名词，而是更多地表现为对城市发展中出现的特定问题的具体应对和解决办法，如旧城改造、棚户区改造、老工业区产业结构调整等，但这些基本具有城市更新的性质。在国家层面，2019年12月的中央经济工作会议首次强调了“城市更新”这一概念，提出加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造，大力发展租赁住房。

一般而言，城市更新是城市发展到一定阶段的必然产物，是一个国家城镇化水平进入一定发展阶段后面临的主要任务。从欧美国家城镇化发展规律看，城镇化可分为“中心集中型城市化-郊区城市化-逆城市化一再城镇化”四个阶段。当城镇化率达到70%~80%时，城市发展基本就进入了再城镇化时期。2023年末，我国整体城镇化率已达到66.2%，北上广深等一线城市城镇化率均超过85%。随着我国城镇化进程迈入中后期，我国房地产行业大规模扩张的增量时代即将结束，以大资管、大运营为主的存量开发即城市更新时代正在来临，要改变以房地产作为短期刺激经济增长的手段，倒逼城市发展方式的转型，从源头改变经济发展的路径依赖。

城市更新历史沿革

以我国城镇化脉络和宏观政策等因素为依据，可以将我国城市更新划分为4个重要发展阶段:

第一阶段(1949～1977年):以改善城市旧的面貌和生活条件为重点。建国初期，在财政匮乏的背景下，旧城改造的重点是还清基本生活设施的历史欠账，解决突出的城市职工住房问题，同时结合工业调整着手工业布局和结构改善，当时建设用地大多仍选择在城市新区，旧城主要实行填空补实。

第二阶段(1978～1989年):以解决住房紧张和拉动基础设施建设为重点。这一阶段先后制定并出台了《关于加强城市建设工作的意见》《城市规划条例》等法规，提出“旧城区的改建，应当遵循加强维护、合理利用、适当调整、逐步改造”，对于当时的城市建设工作具有重大转折性意义。

第三阶段(1990～2011年):市场机制推动下的城市更新实践探索与创新。随着国有土地的有偿使用以及建设用地的集中统一管理等，在全国范围掀起了一轮住宅开发和旧居住区改造的热潮。人口城镇化与土地财政双重刺激和影响，为旧城改造与更新提供了强大的政治经济动力，并释放了土地市场的巨大能量和潜力。各大城市借助土地有偿使用的市场化运作，通过房地产业、金融业与更新改造的结合，推动了大范围旧城更新改造。

第四阶段(2012年至今):开启基于以人为本和高质量发展的城市更新新局面。过去几十年城镇化进程高速演变，面对空间资源趋向匮乏、发展机制转型倒逼的现实情境，城市更新成为存量规划时代的必然选择。随着2014年《国家新型城镇化规划(2014~2020年)》以及2015年“中央城市工作会议”的召开，标志着我国的城镇化已经从高速增长转向中高速增长，进入以提升质量为主的转型发展新阶段，并于2021年3月首次将城市更新内容写入2021年政府工作报告和“十四五”规划文件，由此城市更新上升至国家战略层面。在新的历史时期，城市更新的原则目标与内在机制均发生了深刻转变，城市更新开始更多关注城市内涵发展、城市品质提升、产业转型升级以及土地集约利用等重大问题。

城市更新实施难点

相较于传统项目，参与主体进入城市更新项目的门槛更高、项目实施难度更大，具体表现为:

城市更新项目周期跨度大。城市更新村改类项目周期短则5至8年，长则10年以上。尤其是在“三旧”改造中，“旧村”与“旧城”的产权相对较为复杂，蕴含一定的风险，若开发进展受阻，周期则会进一步延长。

城市更新项目业态复杂。城市更新项目一般要包括物业、文创、旅游等多元融合业态，对参与主体的规划设计、开发经验和运营能力要求较高。

城市更新项目占用资金量大。城市更新项目一般位于城市的核心区域，尤其在前期的拆迁阶段，流程复杂且资金投入非常高。且城市更新项目进入建设和运营阶段后，要求项目对现金流与收益预测要有较强的管控能力。

城市更新项目需要更高的协调能力。城市更新一般会涉及到政、企、民等多方利益相关主体，要求参与主体具备优秀的协调能力，能够维护良好的合作伙伴关系。特别是在拆迁安置补偿环节，企业需要与居民或集体签订协议，协调难度大且不确定性因素较多。

城市更新对于工程建设企业的影响

“十四五”期间乃至更长远时期，城市更新将成为众多建筑企业“新赛道”。面对未来巨大的存量市场，各地企业正通过探索成立专业平台公司、研究创新商业模式、建立新型合作关系等方式，加快形成可复制、可推广的城市更新经验，为全面进军城市更新市场打下坚实的基础，具体有如下方面的探索:

调整业务结构。对于工程建设企业来说，应该结合自己专业优势审慎选择相关细分领域，调整业务结构、优化业务组合，加强与地方政府和社会资源的合作，着力打造规划设计、现场施工管理、统筹协调等能力，提高竞争优势。

优化区域布局。我国的城市更新发展由地方探索先行，具有典型的城市群特征，例如粤港澳大湾区城市更新起步较早，对外地企业相对开放。企业应该加强全国市场研判，锚定深耕区域，主动对接当地政府，积极参与规划调整和政策制定，转变工作思路从“接项目”转向“造项目”。

加强资金管理。城市更新项目开发周期长，前期资金投入巨大，企业应当加强自身资金管理，优化开发节奏，减少一次性过大投入;拓宽资金来源渠道，通过合法的社会集资等多种方式引入资金;争取政府资金扶助、税费减免政策。

城市更新未来发展趋势

过去几十年来,中国经历了全球规模最大、增长速度最快的城市化过程。当今，城市发展正转向注重提升现有资源品质、调整城市结构并重的阶段，越来越多城市积极推动城市更新，以满足人民群众对宜居城市生活的新期待。

2023年，全国实施各类城市更新项目有6.6万个，完成投资2.6万亿元。其中，新开工改造城镇老旧小区5.3万个，惠及2200多万居民;加装电梯3.6万部，增设停车位85万个，开设养老托育等社区服务设施2.1万个;改造燃气等各类管道约10万公里;建设口袋公园 4100多个、绿道5300多公里，拓展了草坪开放空间1.1万公顷。

在党的二十大报告中，提出要加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。城市更新是一项长期工程，未来政策的核心也势必会更加注重对实践操作的指导和实施细节的完善，特别是在土地、规划、融资、财税等方面从政策上进一步寻求与市场主体的最佳契合点。因此，城市更新未来将会呈现以下三个方面的发展趋势:

实施主体联动呈现新趋势。城市更新的资金来源目前主要通过政府债、自有资金、银行贷款等方式进行，目前政府积极引入社会资本，鼓励保险、投资、金融等良性资本进入城市更新领域，城市更新正从过去的政府主导模式,逐步转为政府引导下的社会资本参与模式，各地政府创新探索政企联动模式，建立统筹主体遴选机制，助力城市高质量发展。

“留改拆”并举推进有机更新。2021年住房和城乡建设部出台的《关于在城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》明确坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，推行小规模、渐进式有机更新和微改造。

探索长期运营的商业模式。随着城市更新的深入推进，通过强化产业协同、提升服务水平以及优化资产配置等多方面的整合，来创新空间场景、挖掘城市价值、实现长期运营。例如愿景集团在北京劲松小区改造中提出的“微利可持续”概念，通过物业管理服务的使用者付费、政府补贴、商业收费等多种渠道构建了城市更新运营的创新机制。